www.strazochronykolei431.fora.pl

JaLuki

Przejdź do głównej treściPrzejdź do menuPrzejdź do stopki
Zamknij
Używamy plików cookies, aby ułatwić Ci korzystanie z naszego serwisu oraz do celów statystycznych. Jeśli nie blokujesz tych plików, to zgadzasz się na ich użycie oraz zapisanie w pamięci urządzenia. Pamiętaj, że możesz samodzielnie zarządzać cookies, zmieniając ustawienia przeglądarki.
Strona główna Przejdź do premier.gov.pl
Formularz wyszukiwaniaSzukaj
szukaj...
szukaj
Strona główna
Rada Legislacyjna
Skład Rady Legislacyjnej
Opinie i inne dokumenty
Kwartalnik "Przegląd Legislacyjny"
Kontakt
Jesteś tutaj:
Strona głównaOpinie i inne dokumentyOpinia z 18 lipca 2016 r. o projekcie ustawy o Straży Ochrony Kolei
Opinia z 18 lipca 2016 r. o projekcie ustawy o Straży Ochrony Kolei

(Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji)
Rada Legislacyjna 2016-07-18

przy

Prezesie Rady Ministrów

RL-0302-17/16

Opinia

o projekcie ustawy o Straży Ochrony Kolei

I. Prezes Rządowego Centrum Legislacji, pismem z dnia 25.04.2016 r. (RCL.DPA 550.15/2016), zwrócił się do Rady Legislacyjnej o wyrażenie opinii w przedmiocie skierowanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do uzgodnień projektu ustawy o Straży Ochrony Kolei (opatrzonego datą 20.04.2016 r.).

Projekt ustawy o Straży Ochrony Kolei ma charakter kompleksowej regulacji, określającej zadania i organizację Straży Ochrony Kolei (dalej: SOK) oraz uprawnienia i status funkcjonariuszy tworzonej formacji. Projektowana ustawa ma charakter pragmatyki służbowej odnoszącej się do jednej ze służb mundurowych – SOK, która w swej istocie przypomina inne pragmatyki służbowe, w tym ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), dalej: u.p. oraz ustawę o Straży Granicznej, czy ustawę o Państwowej Straży Pożarnej.

Obecnie podstawę prawną działania SOK stanowi ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1297, ze zm.), dalej: u.t.k. Zgodnie z art. 59 u.t.k., zarządcy infrastruktury tworzą SOK oraz zapewniają jej funkcjonowanie i finansowanie. SOK jest tworzona w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, wydanym w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Wskazane wyżej podmioty powołują jej komendanta oraz pokrywają koszty związane z funkcjonowaniem. Jest to więc w istocie, wyspecjalizowana wewnętrzna służba ochrony, której funkcjonariusze posiadają przyznane ustawą uprawnienia ingerujące w prawa i wolności obywateli, które są zbliżone do uprawnień funkcjonariuszy innych służb publicznych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo publiczne, np. mają prawo zatrzymania i kontroli pojazdu drogowego na obszarze kolejowym i przyległym pasie gruntu w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia – przy użyciu tego pojazdu, czy też nakładania grzywien w drodze mandatu karnego – na zasadach określonych w k.p.w.

Zgodnie z informacjami zawartymi w uzasadnieniu do projektu ustawy, w chwili obecnej, jedynie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. oraz PKP Szybka Kolej Miejska w Trójmieście sp. z o.o. (zarządcy infrastruktury) utworzyli SOK. Pozostali zarządcy infrastruktury kolejowej takich jednostek nie utworzyli.

Działalność funkcjonującej SOK w strukturze zarządcy infrastruktury kolejowej wkracza w sferę praw i wolności, jakie jednostce gwarantuje Konstytucja. Te zaś prawa i wolności mogą podlegać ograniczeniom, jednakże ograniczenia te, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji można wprowadzić jedynie w drodze ustawy. Projektodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy stwierdził, że obecnie obowiązująca regulacja będąca podstawą do działania SOK – tych znamion nie wypełnia.

Potrzeba właściwego uregulowania problematyki ochrony bezpieczeństwa osób i mienia na obszarze kolejowym, jest także – jak wskazuje projektodawca, w uzasadnieniu do projektu ustawy – podyktowana potrzebą stworzenia precyzyjnego ,,oporządzenia prawnego” w związku z narastającym zagrożeniem światowym terroryzmem i koniecznością zwalczania tego zjawiska na obszarach kolejowych, które ze względu na swoją ,,specyfikę, masowość i dostępność są szczególnie atrakcyjne dla potencjalnych zamachowców, a tym samym jeszcze bardziej narażone na potencjalne działania terrorystyczne”.

Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że głównym celem regulacji przewidzianym w projekcie ustawy o SOK jest stworzenie ram prawnych dla funkcjonowania SOK – jednolitej, umundurowanej i uzbrojonej formacji państwowej typu policyjnego, przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego na obszarze kolejowym.

Szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie ustawy koncentrują się wokół następujących zagadnień:

1) przeniesienia SOK ze struktury zarządcy infrastruktury – spółki prawa handlowego i zmiany statusu tej formacji, a także określenia na poziomie ustawowym, że Komendant Główny SOK jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym do spraw ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych;

2) określenia organów i organizacji SOK;

3) określenia praw i obowiązków funkcjonariusza SOK;

4) uregulowania zakresu uprawnień funkcjonariuszy SOK;

5) uregulowania użycia i wykorzystania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej;

6) wymagań, jakie musi spełniać osoba pełniąca służbę w SOK;

7) określenia przepisów regulujących przebieg służby oraz uposażenia funkcjonariuszy;

Cool

uregulowania spraw związanych z odpowiedzialnością dyscyplinarną funkcjonariuszy SOK.

Rada Legislacyjna, co do zasady, pozytywnie opiniuje rozpatrywany projekt ustawy wyrażając przekonanie, że proponowane regulacje powinny przyczynić się do osiągnięcia zamierzonych celów, jakie ma zrealizować omawiana ustawa.

Jednakże należy zwrócić uwagę, że część proponowanych rozwiązań budzi wątpliwości natury konstytucyjnej oraz prawno-legislacyjnej. Dotyczy to następujących propozycji rozwiązań zawartych w projektowanej ustawie:

Obowiązująca u.t.k. w art. 60 ust. 1 przewiduje, że do zadań SOK należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych oraz ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych. W celu wykonywania swoich zadań funkcjonariusz SOK ma prawo do:

– legitymowania osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa lub wykroczenia, jak również świadków przestępstwa lub wykroczenia, w celu ustalenia ich tożsamości;

– ujęcia, w celu niezwłocznego doprowadzenia do najbliższej jednostki Policji, osób, w stosunku, do których zachodzi uzasadniona potrzeba podjęcia czynności wykraczających poza uprawnienia SOK;

– zatrzymywania i kontroli pojazdu drogowego poruszającego się na obszarze kolejowym i przyległym pasie gruntu w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia przy użyciu tego pojazdu;

– nakładania grzywien, w drodze mandatu karnego, na zasadach określonych w k.p.w.;

– przeprowadzania czynności wyjaśniających, występowania do sądu z wnioskiem o ukaranie;

– oskarżania przed sądem i wnoszenia środków odwoławczych w trybie określonym w k.p.w. (art. 60 ust. 2 u.t.k.).

W celu zapewnienia sprawnej realizacji powierzonych zadań, ustawodawca w art. 62 u.t.k. nałożył na SOK obowiązek współdziałania z Policją, Strażą Graniczną, Żandarmerią Wojskową, organami kontroli skarbowej oraz Inspekcją Transportu Drogowego. Określenie szczegółów tej współpracy ustawodawca pozostawił ministrowi właściwemu do spraw transportu oraz ministrom właściwym dla poszczególnych służb i organów. W tym celu wydano następujące rozporządzenia:

rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 września 2004 r. w sprawie współdziałania Straży Ochrony Kolei z Policją, Strażą Graniczną i Inspekcją Transportu Drogowego (Dz. U. Nr 223, poz. 2262);

rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie form współdziałania Straży Ochrony Kolei z Żandarmerią Wojskową (Dz. U. Nr 122, poz. 1270);

rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 września 2004 r. w sprawie form współdziałania Straży Ochrony Kolei z organami kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 200, poz. 2056).

Z powyższych rozporządzeń wynika, że zakres współpracy SOK ze wskazanymi w u.t.k. służbami i organami jest określony dość szeroko. Natomiast przedłożony projekt ustawy o SOK przewiduje jedynie ogólne uregulowania nakładające obowiązek współpracy SOK z Policją, Strażą Graniczną, Biurem Ochrony Rządu, Żandarmerią Wojskową, strażami gminnymi (miejskimi), organami kontroli skarbowej i organami celnymi (art. 6 ust. 1 pkt 8 projektu ustawy), z polskimi oraz zagranicznymi organami i służbami właściwymi w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 2 ust. 2 pkt 8 projektu ustawy), a także z organami i instytucjami Unii Europejskiej oraz innych państw właściwych w sprawach należących do SOK (art. 2 ust. 1 pkt 11 projektu ustawy). W stosunku do obecnie obowiązujących przepisów, krąg podmiotów, z którymi obowiązana jest współpracować SOK został rozszerzony. Autorzy przedmiotowego projektu ustawy nie przewidzieli jednak regulacji ustawowych określających zasady i formy współpracy tych podmiotów z SOK. Brak jest również określenia jakichkolwiek zasad współpracy z organami i instytucjami Unii Europejskiej oraz organami i służbami innych państw właściwych w sprawach należących do SOK oraz z zagranicznymi organami i służbami właściwymi w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem Rady Legislacyjnej pominięcie przez autorów przedłożonego projektu ustawy tak istotnych z punktu widzenia Konstytucji kwestii może prowadzić do braku możliwości wspólnego podejmowania działań koniecznych do realizacji ustawowych zadań. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że organ, aby mógł podjąć jakiekolwiek działania musi mieć wyraźne, a nie dorozumiane umocowanie w akcie prawa powszechnie obowiązującego. W projektowanej ustawie, co prawda przyznano kompetencje do współdziałania, ale nie określono już ich zasad. W konsekwencji może to mieć również wpływ na wspólne przedsięwzięcia, będące aktualnie w toku. Przykładowo wskazać należy, że ustawodawca przyznając Policji analogiczną kompetencję przewidział, że współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, a także z organami i instytucjami Unii Europejskiej będzie prowadzone na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.).

Na marginesie Rada Legislacyjna zwraca uwagę na zastosowany w ww. przepisie termin „umowy i porozumienia międzynarodowe”. Takie ujęcie można bowiem uznać za błędne i niepotrzebne, gdyż umowy i porozumienia międzynarodowe oznaczają to samo (tautologia) – umowy poddane prawu międzynarodowemu (w uproszczeniu – Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r.) i w związku z tym angażujące odpowiedzialność międzynarodową państwa w przypadku niewykonania lub nieprawidłowego ich wykonania. Jeśli jednak zastosowano tę formę celowo, bowiem pod pojęciem porozumienia międzynarodowego można rozumieć także wszelkie porozumienia nieformalne zawierane np. między ministrami lub ministerstwami, policją w sprawach technicznych, organizacyjnych itp., to wówczas taka formuła wymagałaby zdefiniowania pojęcia „porozumienia międzynarodowe” i przemyślenia, np. czy nie jest konieczne wskazanie, w jakim zakresie porozumienia nieformalne mogłyby być zawierane. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zwykle w umowach międzynarodowych dotyczących współpracy umieszcza się ogólne przepisy przewidujące możliwość zawierania porozumień nieformalnych. W takich przypadkach odesłanie tylko do umów międzynarodowych jest wystarczające.

Rada Legislacyjna zwraca również uwagę na fakt, że katalog podstawowych zadań SOK na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych, określony w art. 2 ust. 1 pkt 1-7 projektu ustawy (obejmujący m.in. ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochronę życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń, rozpoznawanie i wykrywanie przestępstw ściśle wskazanych w projektowanej ustawie oraz ich ściganie, kontrolę przestrzegania przepisów porządkowych oraz kontrolę ruchu drogowego), może prowadzić do wystąpienia konfliktu kompetencji między SOK a Policją, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-4 i 6 u.p. kompetencje w tym zakresie należą również do Policji.

Autorzy projektu nie rozwiązali kwestii związanych z wystąpieniem ewentualnego sporu kompetencyjnego między tymi służbami. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że do zadań Komendanta Głównego SOK należy współpraca m.in. z Policją (art. 6 ust. 1 pkt 8 projektu ustawy). Takie regulacje są w tym zakresie niewystarczające. Mogą bowiem powstawać problemy proceduralne nie tylko w przypadkach podejmowania działań przez SOK poza obszarem jej właściwości, ale także w trakcie prowadzenia czynności na obszarze należącym do jej właściwości. Przykładowo z takim konfliktem możemy mieć do czynienia w sytuacji, gdy Policja, w granicach swych zadań, wykonując czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu m.in. rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 u.p.) na obszarze kolejowym dokonuje kontroli osobistej, a także przeglądania zawartości bagaży i sprawdzania ładunku na dworcach oraz w środkach transportu lądowego, w razie istnienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary (art. 15 ust. 1 pkt 5 u.p.). Brak jest bowiem w projektowanej ustawie przepisów regulujących postępowanie w takich sytuacjach.

Ponadto należy zauważyć, że projektowane przepisy art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2, przewidujące, że SOK może wykonywać swoje zadania poza obszarem kolejowym, pociągami i innymi pojazdami kolejowymi „w celu ochrony jakiegokolwiek dobra chronionego prawem przed bezpośrednimi, bezprawnymi zamachami” oraz w przypadkach „bezpośredniego pościgu za osobą, w stosunku do której istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia czynu zabronionego”, stworzy SOK nieuzasadnione celami tej ustawy kompetencje do stosowania przewidzianych ustawą uprawnień (porównywalne do posiadanych przez funkcjonariuszy Policji), co rodzi pytanie, czy nie jest to nadmierne uprawnienie?

Jak wynika z treści projektu ustawy część uprawnień funkcjonariuszy jest nieobojętna z punktu widzenia praw i wolności obywatelskich. Wśród nich znalazło się uprawnienie do obserwowania i rejestrowania obrazu i dźwięku w miejscach publicznych. Projektowane regulacje w art. 2 ust. 2 pkt 7, art. 25 ust. 1 pkt 15 i art. 35 przyznają SOK uprawnienie do wykorzystywania w toku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i administracyjnych środków technicznych do obserwowania i rejestrowania obrazu zdarzeń w miejscach publicznych i na obszarach kolejowych, w pociągach i innych pojazdach kolejowych, a w przypadku czynności operacyjno-rozpoznawczych i administracyjno-porządkowych podejmowanych na podstawie ustawy także i dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom, określając jedynie, że obserwowanie i rejestrowanie obrazu będzie następować planowo lub doraźnie w sposób bezpośredni, zdalny oraz jawny. W oparciu o wskazane powyżej przepisy funkcjonariusze SOK do rejestracji zdarzeń, zarówno na obszarze kolejowym, jak i poza nim, będą mogli używać różnych środków monitoringu wizyjnego, w tym m.in. dronów umożliwiających zdalne przekazywanie obrazu i jego rejestrowanie. Autorzy projektu ustawy nie przewidzieli jednak procedur określających korzystanie z takich urządzeń. Zdaniem Rady Legislacyjnej brak takich regulacji może prowadzić do sytuacji, w których może dochodzić do nadmiernego ingerowania w życie prywatne, czy też rodzinne osób postronnych. Twierdzenie takie jest tym bardziej uzasadnione, że sami autorzy projektu przyznali w uzasadnieniu, że czynności związane z obserwacją i rejestracją obrazu będą obejmowały „(…) prowadzenie obserwacji „na granicy” obszaru kolejowego, w sytuacji, gdy np. część pola obserwacji wykracza poza ten obszar lub gdy obserwacja obszaru kolejowego prowadzona jest z miejsca usytuowanego poza tym obszarem (…)”. Takie działania mogą ingerować w wynikającą z art. 47 Konstytucji zasadę ochrony prywatności, zgodnie z którą, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym.

Rada Legislacyjna zwraca również uwagę, że w kontekście uprawnienia do rejestracji obrazu i dźwięku, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 7, art. 25 ust. 1 pkt 15 i art. 35 projektu ustawy brak jest przepisów określających tryb postępowania z zarejestrowanym materiałem, sposobem jego przechowywania oraz okresem jego przechowywania. Kwestie te, jako że mogą obejmować sferę życia prywatnego, wymagają regulacji ustawowej, ze względu na art. 51 ust. 5 Konstytucji, zgodnie z którym, zasady i tryb gromadzenia i udostępniania informacji określa ustawa.

Ponadto Rada Legislacyjna zauważa, że zastrzeżenia może budzić brzmienie projektowanego przepisu art. 24 ust. 4, realizującego zakaz dyskryminacji w zakresie węższym od przyjętego w Konstytucji, prawie Unii Europejskiej i prawie międzynarodowym.

Jak zauważyli autorzy projektu, funkcjonariuszom SOK przyznano uprawnienia częściowo zbieżne z uprawnieniami funkcjonariuszy Policji. Nie zapewniono jednak tym pierwszym odpowiedniego zabezpieczenia proceduralnego. W odniesieniu do Policji należy wskazać na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2015 r. w sprawie postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów (Dz. U. poz. 1565), w którym przewidziano w § 18 formy dokumentowania czynności polegających na obserwowaniu i rejestrowaniu obrazu i dźwięku. Analogicznych regulacji zabrakło w przedmiotowym projekcie ustawy.

Projektowana ustawa w art. 25 ust. 1 pkt 17 przewiduje, że funkcjonariusz SOK w trakcie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i administracyjno-porządkowych ma prawo przebywania i poruszania się na gruntach bez uzyskiwania zgody ich właścicieli lub użytkowników oraz przemieszczania się przez pola uprawne, w czasie bezpośredniego pościgu, jeżeli nie ma możliwości korzystania z dróg lub korzystanie z nich znacząco utrudniłoby pościg. Wątpliwości Rady Legislacyjnej budzi kwestia ewentualnych odszkodowań za zniszczenia powstałe w trakcie pościgu, np. w uprawach oraz braku w projektowanej ustawie przepisów regulujących kwestię ich wypłaty. Wobec braku takich regulacji właściwa pozostaje jedynie długotrwała i kosztowna droga postępowania cywilnego.

Rada Legislacyjna zwraca również uwagę, że w uzasadnieniu do przedmiotowego projektu ustawy na str. 8 wskazano, iż „(...) przynależność Polski do Unii Europejskiej oraz przyjęcie regulacji prawnych określonych w traktacie z Schengen zobowiązuje Polskę do przestrzegania uregulowań określonych w dyrektywie 440 (…)” oraz – że „(…) Proponowany projekt ustawy o SOK wypełnia treść powyższej dyrektywy (…).”. Natomiast na s. 13 uzasadnienia zawarto stwierdzenie, iż „(…) przyjęcie rozwiązań proponowanych w projekcie ustawy o Straży Ochrony Kolei poprzez przekształcenie obecnej SOK w samodzielną formację funkcjonującą pod nadzorem ministra właściwego do spraw wewnętrznych przyniesie efekty w postaci przestrzegania uregulowań określonych w dyrektywie 440 UE (…).”. Autorzy projektu nie doprecyzowali o jaką dokładnie dyrektywę chodzi. Wydaje się, że mieli na myśli dyrektywę Rady 91/440/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych (Dz. Urz. WE L 237 z 24.8.1991, s. 25, ze zm.). Jednakże ta dyrektywa została uchylona z dniem 15 grudnia 2012 r. przez art. 65 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. Urz. UE L 343 z 14.12.2012, s. 32). W związku z powyższym wątpliwości Rady Legislacyjnej budzi fakt, czy przedmiotowy projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Dalej idąca wątpliwość zakłada, że przedmiot regulacji dyrektywy 2012/34/UE oraz przedmiot opiniowanego projektu nie mają z sobą punktów stycznych, a więc nie zachodzi potrzeba konfrontacji obu aktów. Na marginesie należy również zauważyć, że jeżeli przedmiotowy projekt ustawy miałby być projektem wdrażającym prawo Unii Europejskiej to powinien on odpowiadać wymogom § 30 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. poz. 979, ze zm.).

Rada Legislacyjna zauważa również, że zawarte w projekcie ustawy upoważnienia ustawowe (jest ich ponad 40) nie odpowiadają wymogom wywodzonym z art. 2 Konstytucji, w zakresie zasad przyzwoitej legislacji, oraz z art. 92 Konstytucji, w zakresie konstruowania upoważnień ustawowych, bowiem analiza tych upoważnień wykazała, że część z nich:

1) przekazuje do uregulowania w akcie podustawowym materię ustawową, np. w art. 38 ust. 3 w zakresie pkt 1-4, art. 57 ust. 4, art. 65 ust. 3 i art. 125 ust. 2;

2) posiada charakter blankietowy, np. w art. 101 ust. 4 i art. 125 ust. 3;

3) została skonstruowana wadliwie, ponieważ nie zawiera wytycznych wymaganych w upoważnieniu ustawowym, np. w art. 54 ust. 4, art. 57 ust. 4 i art. 86 ust. 7 albo zawiera niepełne lub pozorne wytyczne co do treści rozporządzeń, jakie mają być wydawane na podstawie tej ustawy (art. 1 ust. 3, art. 13 ust. 1, art. 18, 21 ust. 5, art. 25 ust. 9 i 10, art. 38 ust. 3) – wzorem do naśladowania może być w tym zakresie art. 13 ust. 5 i art. 25 ust. 8 projektowanej ustawy;

4) zawiera w swojej treści wyrażenia ,,określi zasady” albo ,,określi szczegółowe zasady” np. w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 18 pkt 2 i 5, art. 98 ust. 6 i art. 106 ust. 3 –jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt U 7/06 sformułowania te nie spełniają wymogu szczegółowego określenia spraw przekazanych do uregulowania i mogą powodować problemy w ocenie kontroli zgodności przepisów aktu wykonawczego z przepisem upoważniającym zawartym w ustawie.

Mając powyższe na uwadze Rada Legislacyjna widzi konieczność ponownego dokonania przez projektodawcę analizy zawartych w projekcie przepisów upoważniających w celu wyeliminowania wskazanych wyżej błędów konstrukcyjnych w przedstawionym zakresie.

Ponadto Rada Legislacyjna zauważa, że

1) w art. 14 projektu, wskazani w nim komendanci powinni zostać określeni jako przełożeni nie tylko wszystkich funkcjonariuszy, ale także pracowników SOK;

2) wyjaśnienia wymaga projektowany przepis art. 17 obligujący SOK do prowadzenia różnych ewidencji wewnętrznych, skoro w podobnych ustawach – pragmatykach służbowych tego się nie wymaga;

3) przewidziany w art. 22 i 23 projektu nowy, pozabudżetowy państwowy fundusz celowy (Fundusz Wsparcia SOK) narusza zasadę jedności budżetu państwa; jest to wprawdzie rozwiązanie podobne do istniejącego w u.p., ale wskazane byłoby przynajmniej odniesienie się w ustawie do art. 29 ustawy o finansach publicznych;

4) nie wiadomo w jakim celu powtarza się w art. 25 ust. 2 i art. 28 ust. 4 projektu regułę, że osobę zatrzymaną umieszcza się w pomieszczeniu jednostki organizacyjnej Policji, Żandarmerii Wojskowej lub Straży Granicznej przeznaczonym dla osób zatrzymanych;

5) art. 36 projektu (w brzmieniu: „Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia sposób dokumentowania czynności, o których mowa w art. 27–32, wzory karty daktyloskopijnej i karty chejroskopijnej oraz wzory protokołów w tych sprawach, w celu ujednolicenia procedury dokumentowania czynności wykonywanych w ramach uprawnień przyznanych funkcjonariuszom SOK, a także potrzebę respektowania godności ludzkiej oraz przestrzegania i ochrony praw człowieka.” – podkreśl. RL) jest zredagowany niegramatycznie (po wyrazie „także” powinien być dodany wyraz „uwzględniając”);

6) z art. 141 ust. 3 pkt 2 projektu wynika, że naruszeniem dyscypliny służbowej ma być w szczególności „zaniechanie czynności służbowej”; tymczasem, jeżeli zaniechanie podjęcia takiej czynności jest – w okolicznościach określonych ustawą – prawnym obowiązkiem funkcjonariusza, zachowanie takie nie może być traktowane jako naruszenie dyscypliny służbowej; wskazany przepis winien określać jasno, że chodzi w nim o zaniechanie czynności, do której podjęcia funkcjonariusz jest zobowiązany na podstawie przepisów prawa; ponieważ jednak takie zachowanie jest równocześnie „niedopełnieniem obowiązków służbowych” (czyli naruszeniem dyscypliny służbowej wskazanym w art. 141 ust. 3 pkt 3), warto rozważyć celowość pisania w ustawie o „zaniechaniu czynności służbowej” albo – uzupełnienia pkt. 3 o zwrot „inne niż wymienione w pkt. 1 i 2” (tym bardziej, że przewidziane jako delikt służbowy w pkt. 2 wykonanie czynności służbowej „w sposób nieprawidłowy” także mieści się w zakresie znaczeniowym zwrotu „niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa”).

II. Obszerna część opiniowanego projektu ustawy o SOK obejmuje regulacje należące do materii prawnokarnej sensu largo. Są to w szczególności, główne zadania SOK (art. 2 projektu ustawy); uprawnienia tej formacji, których większość polega na stosowaniu środków przymusu, w tym przymusu bezpośredniego i broni palnej (rozdział 3 i 4); postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy SOK (rozdział 10) oraz zmiany w k.p.k., zawarte w rozdziale (art. 199).

Zgodnie z uzasadnieniem oraz treścią proponowanych rozwiązań projektodawca zakłada następujące cele: instytucjonalne wzmocnienie SOK, co już wstępnie podkreśla zamysł odrębnej ustawy regulującej ogół kwestii dotyczącej tej służby oraz struktura aktu zbliżona do konstrukcji ustaw korporacyjnych innych służb; rozszerzenie dotychczasowych zadań SOK na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych; przyznanie prawa do działania również poza obszarem tej właściwości, co jest zupełnym novum w stosunku do aktualnych rozwiązań oraz wzrost uprawnień w zakresie pozostającym w bezpośredniej styczności ze sferą praw i wolności obywatelskich. Proponowany sposób realizacji powyższych celów prowadzi do istotnego zbliżenia pozycji prawnej SOK do statusu Policji i innych służb, co jest wyraźnie artykułowanym zamiarem projektodawcy. Przyjęte rozwiązania oznaczają znaczący awans funkcjonariuszy tej służby w hierarchii organów ochrony porządku i bezpieczeństwa, który projektodawca uzasadnia przede wszystkim wzrostem różnych zagrożeń w obszarze działania kolei, w tym o charakterze terrorystycznym. Projektowane zmiany prowadzą do ustrojowej transformacji dotychczas podrzędnej (partykularnej) służby ochrony porządku, będącej wewnętrzną i – od czasu restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe – w istocie prywatną formacją kolei, w podmiot o statusie organu państwowego, wyposażonego w kompetencje i przywileje zbliżone do innych służb nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Wymaga podkreślenia, że w ten sposób kolejna państwowa formacja wchodzi w orbitę systemu ochrony porządku i bezpieczeństwa, z arsenałem środków i możliwości porównywalnych z Policją i pozostałymi służbami.

Uwzględniając to, że przedmiotowy projekt obejmuje w dużej części materię nieobojętną dla praw i wolności obywatelskich, a jednocześnie realizuje cele związane z zapewnieniem bezpieczeństwa, konieczne było skonfrontowanie przez projektodawcę kolizyjnych dóbr i wartości oraz wyjaśnienie w uzasadnieniu – z powołaniem się na konstytucyjną zasadę proporcjonalności, uregulowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji – logiki i zasadności preferowanego wyboru. W stosunkowo obszernym uzasadnieniu ten ważny aspekt ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że „Działalność obecnej Straży Ochrony Kolei wkracza w sferę elementarnych praw i wolności obywatelskich. Te zaś mogą ulegać ograniczeniu tylko w ustawowo określonym zakresie (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Obecna u.t.k. tych znamion nie wypełnia” (str. 8 uzasadnienia). Ogólnikowe, przytoczone in extenso, uzasadnienie niczego nie wyjaśnia, zaś dalszy argument o potrzebie szerokiego spojrzenia na bezpieczeństwo i porządek publiczny (str. 16 uzasadnienia) albo stwierdzenie, że „funkcjonariusze Straży Ochrony Kolei powinni być wyposażeni w dość szeroki wachlarz uprawnień zbliżony do innych służb nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (jak np. Policja)” wskazują na jednostronność motywacji, nawet w sytuacji niepodważalnego znaczenia wartości, jaką jest bezpieczeństwo publiczne. Zdaniem Rady Legislacyjnej w tego typu projektach szczególnie niezbędne jest odniesienie się przez projektodawcę do perspektywy konstytucyjnej w zakresie powstających kolizji wartości i celów, które może powodować przedstawiony projekt ustawy.

Istotne jest również, że w miejsce dotychczasowego obowiązku zapewnienia ochrony i porządku wyłącznie na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych (art. 60 u.t.k.) wprowadza się możliwość wykonywania zadań przez SOK również poza wyżej wymienionymi, tradycyjnymi obszarami działania tej formacji (art. 2 ust. 2 projektu). Ten wykaz obejmuje łącznie 8 zadań, z których pierwszy w kolejności to przypadek działania „w celu ochrony jakiegokolwiek dobra chronionego prawem przed bezpośrednimi zamachami”. Takie sformułowanie tworzy bardzo szeroki i zbyt ogólny zakres działania SOK, co pozostaje w sprzeczności z deklaracją projektodawcy o znaczeniu precyzyjnego zdefiniowania zadań i uprawnień tej służby (str. 4 uzasadnienia).

Zdaniem Rady Legislacyjnej także art. 2 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu projektu nie spełnia standardu dostatecznej oznaczoności kompetencji organu państwowego, co przejawia szczególnie istotne znaczenie w przypadku podmiotu uprawnionego do stosowania wobec obywateli środków przymusu prawnego. Analogiczne zastrzeżenia odnoszą się do zawartego w art. 2 ust. 1 sformułowania: „Do podstawowych zadań Straży Ochrony Kolei (…) należy (…)”. Stosując się do prawidłowej w tym przypadku treści obowiązującego art. 60 ust. 1 u.t.k. in principio oraz ogólnego standardu praworządności, należy przykładowe określenie w projekcie kompetencji SOK zastąpić sformułowaniem „Do zadań Straży Ochrony Kolei (…) należy (…)”.

Zastrzeżenia budzi także ujęte w art. 2 ust. 2 pkt 2 i 3 projektu uprawnienie funkcjonariuszy SOK do bezpośredniego pościgu, ujęcia oraz doprowadzenia osoby zatrzymanej w każdym przypadku istnienia uzasadnionego podejrzenia dowolnego przestępstwa poza obszarem kolejowym, pociągami i innymi pojazdami kolejowymi. Według Rady Legislacyjnej wystarczające i pożądane jest obecne ograniczenie tej możliwości do obszaru działania kolei. Ewentualnie możliwe do zaakceptowania byłoby objęcie powyższej kompetencji zastrzeżeniem funkcjonalnej niezbędności działań poza obszarem kolejowym, pociągami i innymi pojazdami kolejowymi dla realizacji podstawowych zadań tej służby określonych w art. 2 ust. 1 projektu. Podobne uwarunkowanie dla innych czynności przewiduje art. 2 ust. 3 projektu.

Uwagi dotyczące art. 2 ust. 2 projektu mają także znaczenie w kontekście treści art. 1 ust. 1, stwierdzającego, że SOK jest uzbrojoną formacją przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych (podkreśl. RL). Tego rodzaju wyjściowa definicja SOK w części odnoszącej się do właściwości tej formacji jest co najmniej nieprecyzyjna, a w zasadzie sprzeczna z treścią art. 2 ust. 2 projektu, expressis verbis przewidującym prawo do działania także poza wyżej wskazanymi obszarami.

W przypadku trzech pierwszych zadań wyszczególnionych w art. 2 ust. 2 (ochrona jakiegokolwiek dobra chronionego prawem przed bezpośrednimi, bezprawnymi zamachami; bezpośredni pościg za osobą, w stosunku do której istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia czynu zabronionego oraz doprowadzenie osoby zatrzymanej, bądź ujętej, do jednostki Policji, Żandarmerii Wojskowej lub Straży Granicznej) SOK dysponuje dużą autonomią w związku z brakiem w przepisach zastrzeżenia o konieczności jakiegokolwiek związku działania tej formacji z obszarem kolejowym. Dodatkowo pierwsze zadanie w powyższym zestawieniu zostało ujęte bardzo szeroko, co już wcześniej poddano krytyce.

Odnosząc się do szczegółowych zadań SOK, określonych w art. 2 ust. 1 projektu, należy na wstępie podkreślić znaczący wzrost uprawnień procesowych tej służby. Obecnie jest ona organem postępowania w sprawach o wykroczenia. Do jej aktualnych kompetencji należy: prowadzenie czynności wyjaśniających, występowanie do sądu z wnioskiem o ukaranie, oskarżanie przed sądem i wnoszenie środków odwoławczych w trybie określonym w k.p.w. (art. 60 ust. 2 pkt 5 u.t.k.). Innym, rodzajowo pokrewnym uprawnieniem SOK jest nakładanie grzywien, w drodze mandatu karnego, na zasadach określonych w k.p.w. (art. 60 ust. 2 pkt 4 u.t.k.).

Projekt przyznaje SOK kompetencje procesowe w sprawach o wymienione enumeratywnie przestępstwa, popełnione na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych (art. 2 ust. 1 pkt 4), wskazując, że do zadań SOK należy rozpoznawanie i wykrywanie przestępstw oraz ściganie ich sprawców. Jednocześnie w przepisie, określającym zadania tej służby poza obszarem kolejowym, pociągami i innymi pojazdami kolejowymi (art. 2 ust. 2) przewidziano „prowadzenie czynności w postępowaniach przygotowawczych”, gdy – w związku z treścią ust. 3 tego przepisu – czynności te są niezbędne do wykonywania zadań określonych w ust. 1 tego samego przepisu.

Wymaga podkreślenia, że uprawnienia procesowe tej formacji są istotnym novum w porównaniu do obecnego stanu prawnego. W przypadku grupy 35 przestępstw wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 projektu, popełnionych na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych, funkcjonariuszom SOK przyznaje się uprawnienia procesowe Policji, wynikające z przepisów k.p.k. (art. 24 ust. 3). Rada Legislacyjna, po pierwsze, zgłasza zastrzeżenia pod adresem katalogu przestępstw wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4. Jest on bardzo obszerny i przedmiotowo niecharakterystyczny w tym sensie, że zdecydowana większość z nich to czyny pospolite, pozostające w tradycyjnej właściwości Policji. Zdaniem Rady Legislacyjnej należałoby go ograniczyć i bardziej wyselekcjonować, pod kątem ściślejszej specyfiki z zadaniami SOK, w szczególności co do znajdujących się w tym wyliczeniu przestępstw ściganych na wniosek pokrzywdzonego albo niektórych, podlegających trybowi publicznoprawnemu, jak np. naruszenie miru domowego (art. 193 k.k.). Druga uwaga dotyczy zawartych w tym wyliczeniu przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego, takich, jak: zniesławienie (art. 212 k.k.), znieważenie (art. 216 k.k.) i naruszenie nietykalności cielesnej na okres poniżej 7 dni (art. 217 k.k.). Do istoty tych czynów należy to, że decyzja o wszczęciu postępowania karnego jest pozostawiona do uznania osoby pokrzywdzonej, a wynikające z art. 60 k.p.k. prawo ingerencji w to postępowanie odnosi się jedynie do prokuratora, a poza tym nie jest objęte działaniem procesowej zasady legalizmu. Z powyższych powodów wymienione czyny nie mogą być objęte właściwością SOK.

W wyniku przyznania SOK kompetencji, zawartej w art. 24 ust. 3 projektu dojdzie do rozszerzenia kręgu podmiotów postępowania przygotowawczego, o których mowa w art. 312 k.p.k. W ocenie Rady Legislacyjnej zastrzeżenia budzi treść tego przepisu in principio: „Funkcjonariusze Straży Ochrony Kolei wykonują czynności tylko w zakresie właściwości Straży Ochrony Kolei”. Skoro można wnioskować, że intencją projektodawcy było zróżnicowanie uprawnień procesowych tej służby w zależności od obszaru działania, to kwestionowane sformułowanie zaciera to rozróżnienie przez ogólne odwołanie się do „właściwości Straży Ochrony Kolei”. Właściwość, o której mowa w art. 24 ust. 3 projektu należy precyzyjnie odnieść do grupy enumeratywnie wymienionych przestępstw, podlegających ściganiu wyłącznie na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych.

Podobnego rodzaju zastrzeżenia dotyczą przyznania funkcjonariuszom SOK prawa do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i administracyjno-porządkowych w celu realizacji wszystkich zadań, w wyniku powołania się w art. 24 ust. 1 ogólnie na art. 2, obejmujący w ust. 1 zadania w obszarze kolejowym, ale w ust. 2 – poza nim. To rozwiązanie tworzy niewspółmiernie szeroką podstawę działania, przypominającą koncepcję zastosowaną w u.p., ale niewystępującą w przypadku innych służb, w tym służb specjalnych, jak CBA. W ustawach korporacyjnych tych służb dopuszczalność prowadzenia wymienionych czynności powiązano z konkretnymi ustawowo określonymi celami, limitując w ten sposób granice ich wykorzystania. Ten mechanizm powinien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej ustawie.

Odnosząc się do przyznanych SOK uprawnień procesowych poza obszarem kolejowym, pociągami i innymi pojazdami kolejowymi, zupełnie niejasne jest użyte w art. 2 ust. 2 pkt 4 projektu sformułowanie, iż SOK może wykonywać swoje zadania w przypadku prowadzenia (…) czynności w postępowaniach przygotowawczych”. W szczególności niejasna jest procesowa rola funkcjonariuszy SOK w ramach tak określonej kompetencji.

W ogóle cały art. 2 ust. 2 nasuwa wątpliwości co do sensu brzmienia. Dekodując związek każdego z wymienionych w tym przepisie przypadków z terminem „swoje zadania”, oznaczającym zadania wymienione w ust. 1, widać semantyczną i merytoryczną niespójność, a nawet nielogiczność. Przekonuje o tym także konstrukcja art. 25 ust. 1 projektu w zakresie, w jakim zbiorczo odwołuje się do ogółu czynności wymienionych w art. 24 ust. 1 i 2. Poszczególne uprawnienia ujęte w art. 25 ust. 1 pkt 1-19 pokazują nietrafność takiego grupowego (niezindywidualizowanego) odesłania do czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i administracyjno-porządkowych oraz wykonywanych na polecenie sądu lub prokuratora, które służą do realizacji zadań SOK. Przepis art. 2 ust. 2 projektu wymaga gruntowanego przeredagowania.

Nasuwa się również uwaga o braku odniesienia się w opiniowanym projekcie do sytuacji, gdy SOK – w wyniku czynności operacyjno-rozpoznawczych – uzyskuje dowody, pozwalające na wszczęcie postępowania karnego lub mające znaczenie dla toczącego się postępowania. Nie przewidziano trybu przekazywania tych materiałów prokuratorowi, jak również nie określono sposobu postępowania z dokumentami, niemającymi znaczenia dla postepowania karnego.

W zakresie drugiego obszaru procesowych uprawnień SOK, obejmującego postępowania w sprawach o wykroczenia oraz kompetencję do nakładania grzywien w trybie mandatowym zmiana polega na sprecyzowaniu wykroczeń, podlegających właściwości tej formacji. Propozycję tę należy uznać za trafną głównie z tego powodu, że usuwa ona obecną nieprawidłowość, polegającą na przedmiotowo nieograniczonym uprawnieniu SOK do prowadzenia postępowań wyjaśniających i realizacji funkcji oskarżycielskiej w trybie k.p.w. Należy bowiem uznać, że aktualnie kompetencje SOK w tym zakresie nie ograniczają się do wykroczeń z art. 54 k.w., lecz obejmują ogół wykroczeń, w tym pozakodeksowych, jeżeli należą one do zakresu działania tej służby (art. 60 ust. 1 i 2 ustawy). Przedłożony projekt ustawy enumeratywnie wymienia wykroczenia, pozostające w gestii SOK. Należy jednak oczekiwać doprecyzowania, że uprawnienia w tym zakresie, określone w art. 25 ust. 1 pkt 1 i 2 projektu obejmują wykroczenia wyszczególnione w art. 2 ust. 1 pkt 5 projektu. Należy też zwrócić uwagę na wadliwe brzmienie art. 25 ust. 1 pkt 2 w zakresie sformułowania: „za wykroczenia określone w trybie przewidzianym…” , z sugestią wykorzystania brzmienia przepisu art. 60 ust. 2 pkt 4 obecnej u.t.k. W związku z wyżej przewidzianymi zmianami prawnymi, zachodzi konieczność zmiany rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 marca 2003 r. w sprawie określenia wykroczeń, za które funkcjonariusze Straży Ochrony Kolei są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego oraz zasad i sposobu wydawania upoważnień (Dz. U. Nr 62, poz. 564).

Analizując przedmiotowy projekt ustawy, Rada Legislacyjna zwróciła uwagę na nadmierną ogólność wyrażonego w art. 2 ust. 1 pkt 7 projektu uprawnienia SOK do kontroli ruchu drogowego, sugerując doprecyzowanie tego przepisu, stosownie do treści art. 25 ust. 1 pkt 11 projektu.

Liczne zastrzeżenia powoduje propozycja regulacji zatrzymania, dokonywanego przez funkcjonariuszy SOK. Aktualnie uprawnienie to może być realizowane w ramach instytucji tzw. ujęcia obywatelskiego, którego nieodzownym elementem jest niezwłoczne przekazanie osoby ujętej w ręce Policji (art. 60 ust. 2 pkt 2 u.t.k.). Projekt przyznaje funkcjonariuszom SOK prawo do zatrzymania tzw. właściwego w ramach realizacji zadań, o których mowa w art. 24 ust. 1-2 projektu ustawy (art. 25 ust. 1 pkt 5). Jednocześnie bardzo obszernie reguluje się tę instytucję, mimo odesłania do przepisów k.p.k. w zakresie uprawnień przewidzianych dla osób zatrzymanych (art. 25 ust. 3) oraz zapowiedzi trzech rozporządzeń wykonawczych. Nadmierny poziom szczegółowości proponowanych przepisów o zatrzymaniu dokonywanym przez funkcjonariuszy SOK, przewyższa u.p. i inne akty. W zakresie uprawnień osób zatrzymanych wystarczające jest odwołanie do stosowania odpowiednich unormowań k.p.k. Przepis art. 244 k.p.k. wraz z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 27 maja 2014 r. w sprawie określenia wzoru pouczenia o uprawnieniach zatrzymanego w postępowaniu karnym (Dz.U. poz. 737) oferują optymalne gwarancje osobom zatrzymanym na podstawie różnych tytułów prawnych i przez różne uprawnione do tego organy. Ta uwaga ma znaczenie m.in. na gruncie art. 28 ust. 1 pkt 1 lit. c projektu, przewidującego ograniczenie uprawnień zatrzymanego w porównaniu z art. 245 § 1 k.p.k., regulującym kontakt z adwokatem na żądanie zatrzymanego. Z kolei część czynności o charakterze czysto wykonawczym, towarzyszących zatrzymaniu – wbrew koncepcji projektodawcy – nie musi być przedmiotem regulacji ustawy.

Konkluzja jest zatem taka, aby normując instytucję zatrzymania dokonywanego przez funkcjonariuszy SOK umiejętnie wyodrębnić poszczególne części regulacyjne, przyjmując z jednej strony właściwy zakres formuły odesłania do przepisów k.p.k., a z drugiej – niezbędny zakres regulacji zatrzymania w przedmiotowej ustawie, ewentualnie z opcją przeniesienia części rozwiązań do przepisów wykonawczych. W obecnym kształcie proponowane przepisy o zatrzymaniu są przykładem typowej nadregulacji.

Z opiniowanego projektu nie dość dokładnie wynika, że prawo do zatrzymania osoby przez funkcjonariusza SOK na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 projektu konsumuje tzw. ujęcie, które najpewniej niepotrzebnie pojawia się w treści art. 25 ust. 1 pkt 9 oraz art. 27 ust. 5. Poza tym nie wiadomo, z jakimi sytuacjami miałoby ono się wiązać. Wykluczając tzw. ujęcie obywatelskie, samo ujęcie jest po prostu zatrzymaniem. W ponownej analizie tej kwestii należy uwzględnić sygnalizowaną niejasność. Zdaniem Rady Legislacyjnej stosowanie zatrzymania, podobnie jak innych inwazyjnych środków przymusu obywatelskiego, przewidzianych w opiniowanym projekcie ustawy, powinno ograniczać się do obszarów kolejowych, pociągów i innych pojazdów kolejowych. W odniesieniu do obszarów „pozakolejowych” stosowanie zatrzymania w formie obywatelskiego ujęcia byłoby nadal możliwe na podstawie art. 243 k.p.k., bez konieczności osobnej regulacji.

W treści art. 27 projektu zastanawia często używany zwrot „osoba zatrzymywana”. Użyty eufemizm nie jest odpowiedni i wymaga zastąpienia przez termin „osoba zatrzymana” lub „zatrzymany”.

W wyniku projektowanych uprawnień SOK uzyska pod tym względem pozycję zbliżoną do Policji, co znajduje odzwierciedlenie w podobnych sformułowaniach, a nawet w podobnym uszeregowaniu poszczególnych kompetencji. Ta uwaga obejmuje również stosowanie środków przymusu bezpośredniego i broni palnej, z zastrzeżeniem nieznacznie mniejszego, w porównaniu z Policją, katalogu środków przymusu bezpośredniego w ramach tych samych przypadków dopuszczalności ich użycia oraz nieznacznie mniejszego wykazu sytuacji, w których SOK może użyć broni palnej. Projekt nie wprowadza pod tym względem istotnej korekty w porównaniu z obecnymi rozwiązaniami.

W odniesieniu do proponowanej regulacji postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy SOK wystarczy ograniczyć się do uwagi, że jest ona niemal kopią odpowiednich przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy Policji, przez co projektodawca dodatkowo podkreśla związek SOK z Policją.

Odnosząc się do przewidzianych w art. 199 projektu zmian przepisów k.p.k., należy zaznaczyć, że zwłaszcza propozycja nowelizacji art. 309 pkt 3 k.p.k. jest kolejnym przykładem awansu funkcjonariuszy SOK w wyniku dołączenia do grupy podmiotów, dla których z mocy przepisu szczególnego jest przewidziana obligatoryjna forma śledztwa w razie występowania w charakterze podejrzanego. Analogicznym przykładem jest przyznane prawo anonimizacji danych adresowych funkcjonariuszy tej formacji w ramach nowej treści art. 134 k.p.k.

W podsumowaniu należy zauważyć, że regulacja prawnokarna sensu largo opiniowanego projektu wzbudza szereg zastrzeżeń. Najważniejsze z nich dotyczy proponowanej koncepcji rozszerzenia właściwości SOK na obszary „pozakolejowe”, zwłaszcza, gdy ta możliwość nie łączy się z ograniczeniem do działań, pozostających w funkcjonalnym i przedmiotowym związku z obszarem kolejowym, albo przybiera bardzo szeroki zakres, jak w związku ze sformułowaniem o dopuszczalności wykonywania przez SOK zadań „w celu ochrony jakiegokolwiek dobra chronionego prawem przed bezpośrednimi, bezprawnymi zamachami” (art. 2 ust. 2).

Krytyczna ocena Rady Legislacyjnej odnosi się także do braku precyzji w sposobie określenia zadań SOK, zwłaszcza w wyniku użycia w art. 2 ust. 1 zwrotu: „Do podstawowych zadań Straży Ochrony Kolei (…) należy”.

Gruntownego przemyślenia wymaga sposób konstrukcji art. 2 ust. 2 projektu, zarówno pod względem logiki sformułowań, jak i spójności treści.

Konieczne jest również bardziej zindywidualizowane powiązanie poszczególnych czynności, wymienionych w art. 24 ust. 1 projektu z odpowiednimi celami (zadaniami) SOK, według wzoru przyjętego w przepisach korporacyjnych niektórych innych niż Policja służb, w miejsce ogólnej, a tym samym szerokiej, formuły stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i administracyjno-porządkowych w celu realizacji wszelkich zadań SOK – zarówno w obszarze kolejowym, jak i poza nim.

Wymagają także przemodelowania przepisy o zatrzymaniu dokonywanym przez SOK, stosownie do sugestii – przedstawionych przez Radę Legislacyjną w treści opinii.

III. Bardzo poważne zmiany dotyczą statusu osób wykonujących zadania SOK. W obecnym stanie prawnym osoby te posiadają status pracowników w rozumieniu prawa pracy, zatrudnionych w wyodrębnionych strukturach organizacyjnych działających przy poszczególnych spółkach kolejowych (z wiodącą rolą SOK przy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.). Projekt opiniowanej ustawy przewiduje zmianę charakteru prawnego zarówno samej formacji, jaką jest SOK, jak i charakteru zatrudnienia podstawowej grupy pracowników wykonujących zadania należące do SOK. Zgodnie z art. 1 projektu SOK zostanie utworzona jako jednolita umundurowana i uzbrojona formacja, przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych, natomiast zatrudnione w tej formacji osoby realizujące jej zadania i kompetencje uzyskają status funkcjonariuszy służbowych pozostających w publicznoprawnych stosunkach służbowych, a nie w prywatnoprawnych – co do zasady – stosunkach pracy. Podstawą nawiązania stosunku służbowego funkcjonariusza SOK będzie więc mianowanie, a nie umowa o pracę (jak ma to miejsce obecnie). W ten sposób projektodawca nawiązuje do wzorców zaczerpniętych z okresu międzywojennego, kiedy to funkcjonariusze służb państwowych podlegali reżimowi prawa publicznego, a nie prawa pracy. Po 1945 r. model oparty na dualizmie zatrudnienia służbowego i pracowniczego ulegał stopniowemu ograniczeniu, tak że po wejściu w życie kodeksu pracy w 1975 r. znaczna część osób zatrudnionych w aparacie państwowym, w tym funkcjonariusze SOK, stali się pracownikami w świetle prawa pracy. Swój dotychczasowy publicznoprawny status zachowali jedynie funkcjonariusze służb zmilitaryzowanych. Początkowo różnice pomiędzy sytuacją prawną funkcjonariuszy a niektórych pracowników zatrudnionych w aparacie państwowym nie były duże (wobec tych ostatnich z reguły zachowano mianowanie jako podstawę zatrudnienia, choć rodziło ono już nie stosunek służbowy, ale stosunek pracy). Po przemianach ustrojowych z przełomu kat 80-tych i 90-tych XX w. nasiliły się procesy ujednolicania statusu pracowników mianowanych i umownych, co w przypadku organów porządkowych na kolei wynikało m. in. z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego PKP w spółkę działającą na zasadach zbliżonych do komercyjnych. Zewnętrznym wyrazem owych przemian była m. in. zmiana nazwy formacji „Służba Ochrony Kolei” na „Straż Ochrony Kolei”.

W uzasadnieniu projektu ustawy jako racje przemawiające za zmianą statusu i charakteru SOK i zatrudnionych w niej pracowników wskazano względy związane ze zwiększeniem sprawności tej formacji, a przez to poprawę bezpieczeństwa w pociągach i na obszarach kolejowych. Jest to szczególnie istotne w obecnej sytuacji geopolitycznej. Doświadczenia wielu krajów europejskich dowodzą, że ryzyko różnego rodzaju akcji terrorystycznych, czy sabotażowych, jest coraz większe, a niedostatecznie strzeżone obiekty kolejowe są łatwym celem tego typu ataków. Od państwa zależy zatem jakie środki prewencyjne zostaną w takiej sytuacji podjęte i czy wysiłek organizacyjny i finansowy związany z ich zastosowaniem jest celowy i realnie możliwy do spełnienia. Decyzje w sprawie przekształcenia SOK z podmiotu działającego na zasadach dotychczasowych w formację zmilitaryzowaną mają więc charakter polityczny i jako takie nie podlegają ocenie Rady Legislacyjnej. Można natomiast skonstatować, że nadanie statusu funkcjonariuszy służbowych w miejsce pracowników osobom wykonującym zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa na kolei powinno stworzyć lepsze warunki dla realizacji tych zadań.

W projekcie opiniowanej ustawy w zakresie odnoszącym się do statusu zatrudnienia służbowego funkcjonariuszy SOK zawarto rozwiązania dotyczące m. in. rygorów selekcyjnych (od spełniania których zależy przyjęcie do służby), obowiązku ślubowania, trybu i zasad nawiązywania stosunków służbowych, właściwości organów w tych sprawach, czasu służby, podlegania okresowemu opiniowaniu służbowemu, dyspozycyjności służbowej funkcjonariuszy, zwolnienia ze służby i rozwiązania stosunku służbowego, korpusów i stopni funkcjonariuszy SOK, innych praw i obowiązków związanych z zatrudnieniem, w tym zasad podejmowania dodatkowego zatrudnienia, obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego, uprawnień związanych z rodzicielstwem, urlopów oraz uposażenia i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszy. Ponadto jako konsekwencję uzyskania nowego statusu służbowego funkcjonariuszy SOK proponuje się poddanie ich systemowi zaopatrzenia społecznego z budżetu państwa (oznacza to, że z dniem wejścia w życie opiniowanej ustawy funkcjonariusze SOK nie będą już ubezpieczeni w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, a budżet państwa nie będzie odprowadzał od ich wynagrodzeń składek na ubezpieczenie społeczne). Zmiany w tym zakresie wynikają z nowelizacji ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zakres podmiotowy tej ustawy zostanie rozszerzony także na funkcjonariuszy SOK (co znajdzie odzwierciedlenie także w zmianie jej tytułu).

Po wejściu w życie opiniowana ustawa dołączy do grupy tzw. pragmatyk służbowych, do której zalicza się obecnie ustawy: o Policji, o Straży Granicznej, o Służbie Więziennej, o Państwowej Straży Pożarnej, o Służbie Celnej, o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego i o Biurze Ochrony Rządu. Wszystkie pragmatyki służbowe posługują się konstrukcją stosunku służbowego, która jednak nie jest jednolita. W doktrynie wyróżnia się trzy odmiany stosunku służbowego: stosunek służbowy typu policyjnego (regulowany ustawami: o Policji, o Straży Granicznej, o Służbie Więziennej, o Państwowej Straży Pożarnej, o Służbie Celnej), stosunek służbowy typu wojskowego (regulowany ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) oraz stosunek służbowy w służbach specjalnych (regulowany ustawą o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i ustawą o Biurze Ochrony Rządu). Natomiast stosunki służbowe regulowane ustawą o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego wykazują cechy stosunku służbowego typu wojskowego i w służbach specjalnych. Analiza projektowanej regulacji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariuszy SOK dowodzi, że nosić on będzie cechy stosunku służbowego typu policyjnego. Do takiego wniosku prowadzi zresztą także porównanie projektowanych przepisów z tego zakresu z ich odpowiednikami w u.p., między nimi zachodzi bowiem zasadnicza zbieżność. Pomijając pewne rozwiązania, które występują w u. p., a których nie przewidziano w opiniowanym projekcie (np. w SOK rezygnuje się ze służby kontraktowej) to w pozostałym zakresie różnice mają wyłącznie charakter redakcyjny (inna stylizacja niektórych przepisów lub zmieniona kolejność ich występowania w ustawie). W części przypadków projektodawca zdecydował się na umieszczenie określonych przepisów w tekście ustawy, podczas gdy we wcześniejszej u.p. ich odpowiedniki znajdują się w rozporządzeniach (tak jest np. w odniesieniu do regulacji legitymacji służbowych, czy określenia organów właściwych do mianowania). Dlatego projekt w tej części nie nasuwa poważniejszych zastrzeżeń legislacyjnych. Z nielicznych uwag krytycznych wskazać można jedynie na:

niezrozumiały podział materii pomiędzy rozdziałem 5 – „Służba w Straży Ochrony Kolei”, a rozdziałem 6 – „Przebieg służby” (uzasadnione wydaje się połączenie obu rozdziałów, tak jak ma to miejsce na gruncie u.p.);

użycie w art. 57 ust. 4 sformułowania „prawa pracownicze funkcjonariuszy SOK”, które może sugerować pracowniczy, a nie służbowy charakter zatrudnienia omawianej grupy osób;

konieczność doprecyzowania w treści art. 62 ust. 2 podmiotu opiniującego zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Mowa jest tu o „związku zawodowym”, a w u.p. o „organizacji zakładowej”, co wydaje się bardziej adekwatnym rozwiązaniem;

konieczność doprecyzowania w art. 104 przesłanek przyznawania dodatku służbowego (w u.p. mowa jest o dodatku za „należyte wykonywanie obowiązków służbowych”).

Z dniem utworzenia formacji zmilitaryzowanej SOK dotychczasowi funkcjonariusze-pracownicy SOK staną się z mocy prawa funkcjonariuszami służbowymi zatrudnionymi na podstawie mianowania, natomiast pracownicy SOK niebędący funkcjonariuszami staną się z mocy prawa pracownikami cywilnymi SOK (art. 239). Jednocześnie obie wymienione grupy zatrudnionych będą mogły do dnia 31 grudnia 2016 r. zawrzeć aneks do umowy o pracę, na mocy którego pozostaną w dalszym ciągu pracownikami PKP PLK S.A. Jednocześnie projekt przewiduje, że funkcjonariusze, którzy nie zawrą takiego aneksu zostaną przejęci przez SOK w trybie art. 231 k.p. i staną się funkcjonariuszami – w zależności od stażu pracy – w służbie stałej lub kontraktowej. Jest to słuszne rozwiązanie, choć wątpliwości może budzić odwołanie się do konstrukcji zmiany pracodawcy z art. 231 k.p., która ma przecież charakter stricte pracowniczy, a nie służbowy (zresztą przewidziany tym przepisem skutek w odniesieniu do pracowników SOK wynika już z treści wcześniejszego art. 239 ust. 1 projektu).

Można zatem stwierdzić, że zaproponowane przepisy o stosunku służbowym funkcjonariuszy SOK są dość dokładnym odwzorowaniem analogicznych regulacji zawartych w u.p.; projektodawca postanowił więc oprzeć się na sprawdzonych rozwiązaniach, a tym samym skonstruować warunki normatywne sprzyjające należytemu wykonywaniu zadań przez funkcjonariuszy nowej służby państwowej. W istocie więc SOK stanie się po wejściu w życie opiniowanej ustawy swego rodzaju „policją kolejową”.

IV. Rada Legislacyjna stwierdza, że opiniowany projekt – wbrew twierdzeniu uzasadnienia – nie jest propozycją wdrożenia regulacji unijnej, ani bowiem bezpodstawnie powołana przez projektodawcę – z racji nieobowiązywania – dyrektywa Rady 91/440/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych ani również aktualna dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, nie zawierają postanowień, objętych zakresem regulacyjnym opiniowanego projektu.

Uwzględniając jego charakter, cele oraz kierunki, precyzyjnie wyeksponowane w uzasadnieniu opiniowanego projektu, Rada Legislacyjna główną uwagę skupiła na jego wadach i słabościach. Leżą one w sferze wskazanych w opinii Rady rozwiązań, dla których punktem odniesienia są przepisy Konstytucji oraz w propozycjach, pozostających w bezpośredniej styczności z materią praw i wolności, w związku z projektowanymi uprawnieniami SOK oraz planowanym generalnym wzmocnieniem statusu i pozycji tej formacji.

W konkluzji Rada Legislacyjna stwierdza, że projekt ustawy o SOK po wprowadzeniu sugerowanych w tej opinii propozycji zmian może zostać skierowany do dalszych etapów rządowego procesu legislacyjnego.

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Bogumiła Szmulika, prof. UKSW,

dr hab. Marię Rogacką-Rzewnicką, prof. UW oraz dra hab. Jakuba Stelinę, prof. UG,

Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 18 lipca 2016 r.

PREMIER ONLINE

Aktualności
Premier
Rada Ministrów
KANCELARIA

Kierownictwo KPRM
Zamówienia Publiczne
Praca w KPRM
Kontakt
INFORMACJA PUBLICZNA

BIP KPRM
Praca w służbie cywilnej
SERWISY INFORMACYJNE

Departament Służby Cywilnej
Rada Legislacyjna
Serwis EFS KPRM
Copyright 2011 Kancelaria Prezesa Rady Ministrów
00-583 Warszawa, Al. Ujazdowskie 1/3, +48 22 694 60 00 RZĄD ONLINEFacebook YouTube Twitter Flickr

soku

No opinia konkretna i szczegółowa.... Najważniejsze, że pozytywnie przechodzi Projekt dalej...

sh4rky

Bazz26

Rada Legislacyjna, co do zasady, pozytywnie opiniuje rozpatrywany projekt ustawy wyrażając przekonanie, że proponowane regulacje powinny przyczynić się do osiągnięcia zamierzonych celów, jakie ma zrealizować omawiana ustawa.

JaLuki

Panowie kaprysicie...powiem jedno...ustawa może być podobna do każdej którą kto widzi...mi zależy tylko na jednym ...podległości pod MSWiA...dlaczego?...mądry zrozumie...

soku

Wiadomo, że do projektu będą jakieś uwagi ale nie ma co góry podchodzić negatywnie... Dla mnie również najważniejsze żebyśmy byli w strukturze MSWiA to jest główny cel... No chyba, że pasuje co niektórym naszym kolegom w PLK.

JaLuki

Takie marudzenie to "paliwo" dla ZZ...czytają/ słuchają maruderow...potem bzdurne uwagi do ustawy mają...nikt nie widział ustawy w formie końcowej a już nie pasuje...ehhhh...jak z takimi ludźmi można walczyć o przyszłość SOK?...nie mam pojęcia...

...Pan Komendant jasno się wyraził "proszę ZZ o wstrzymanie się z uwagami na tym etapie prac nad ustawą "...solidarność się "wyrwala" ...pytam po co?...bo ma być jeden ZZ.. .i bardzo dobrze!!! Każdy z nas wie kto podzielił ludzi....ZZ...tak właśnie one...

Jeśli prawdą jest to co słyszałem.. .chylę czoło przed Panem....Panie Komendancie...robi Pan dużo dobrego dla dobra naszej formacji...

Hubert 2000

sh4rky

Bazz26

To są tylko sugestię,mogą sie do nich dostosować lub nie. Przypomnę,że było wiele gorszych zastrzeżeń i ustawa szła dalej.

sh4rky

Widzę, że niektórzy mają problem z czytaniem ze zrozumieniem tekstu pisanego Wink

Przytoczę więc raz jeszcze tekst z podsumowania opinii:

JaLuki

...czytał Kolega "sugestie" ?...ze ZROZUMIENIEM?...bo jakoś nie zauważyłem tam czegoś co psuje ustawę...a jeśli ma być uchwalona...to chyba dobrze aby nie była bublem legislacyjnym...właśnie na tym polegają prace nad ustawą ...trzeba ją dopracować aby opozycja nie "sra...ła ogniem"...miłego dnia....pogoda przednia

JARO 1966

Witam myślę że dobrze jest, bo po długim czekaniu na wiadomość o ustawie wreści coś znowu drgnęło, bo bałem się że ustawa trawiła do kosza. Teraz musimy tylko czeka ,aby tylko niedługo bo ustawa o budżecie już we wrześniu ,jeśli przed tym terminem ustawy naszej nie będzie to będzie bardzo trudno aby weszła w życie od 01.01.2017r Shocked

Hubert 2000

soku

Jak nie bedzie pieniędzy dla SOK tak jak kolega wyżej napisał to marne szanse są... Na pozytywny finał...